最高罰款僅5萬：中國《食品衛生法》漏洞甚多

最近發生的多起食品安全危機，讓人們更加意識到中國在規範食品產業所面臨的巨大挑戰。中央向各級政府施加了越來越多壓力，敦促其儘快推出整改措施。國家主席胡錦濤與總理溫家寶公開承諾，將提升食品安全和提高產品質量。 儘管中央動作頻頻（最高領導人發表演說、又改善法律、召開特別委員會會議），各地基層政府卻幾乎沒有任何提高食品安全與質量的動靜。要真正取得這場戰役的勝利，省級官員必須加強管理意願，花大力氣去改變過往那些不合乎安全標準的做法。 國內屢曝食品醜聞，早已讓中央頭痛不止；如今，北京在此問題上面臨著更大的國際壓力。2002年，歐盟在來自中國的動物內臟中，檢測出獸藥殘留，隨即暫停與中國的此類貿易，直至2004年才局部放寛禁令。2003年，日本宣佈暫停進口中國的冰凍菠菜8個月，原因是來自山東省的兩批冰凍菠菜，被發現殺蟲劑殘留超過日本標準180倍。 2005年，養殖魚類又被檢測出致癌的抗菌劑“孔雀石綠”，導致中國的鰻魚及加工海產品在南韓、日本、新加坡等多個重要市場被禁止上市。一年多後，上海食品監測部門大在多寶魚身上，發現多種致癌漁藥殘留，導致中國多寶魚遭到國際市場“封殺”。今年6月，美國食品和藥物管理局宣佈，禁止進口五種中國水產品，直至證實它們不含禁止使用的漁藥，且合乎殘留標準。 世界上最擔心中國食品安全問題的地方，莫過於香港了。近700萬香港人民的食物供應，均靠每日進口，而大部分是來自於中國大陸。在與中央、廣東省的合作過程中，香港積累了頗有價值的經驗。 在2005年的孔雀石綠危機中，香港與廣東一致同意建立食品安全通報制度。去年4月，雙方簽署了食品安全交流與合作的框架協議；其主要內容，包括加強信息交流、指定各自的聯絡機構（分別為廣東省食品藥品監督管理局和香港衛生福利及食物局）、舉行定期會議及在發生食品危機期間召開緊急高層會議、促進技術人員互訪。經過兩年的合作，雙方在蔬菜、水產、蛋類及蛋製品四大領域，取得了不錯的成績。 輸港蔬菜由約190間註冊的農場和購買站來供應，還會有大陸當局簽發的農藥殘留合格證書。滿載著蔬菜的卡車，要經過一個檢查站後才能順利入港。 只有在大陸註冊、並得到香港食物環境衛生署認可的養魚場，才有權向香港供應淡水魚。這些淡水魚還必須持有“無害”證書，證明它們不含有害的化學物質。此外，從廣東運至香港一路上，載魚的水缸還要處於密封狀態。今年5月，雙方開始使用無線射頻識別技術，以跟蹤淡水魚的源頭。 蛋與蛋製品必須貼有標簽，標示出農場、企業、生產日前及批次等數據，以便追蹤來源，而且還必須有衛生證書。 香港之所以不僅與中央政府合作，還要與廣東省政府密切合作，反映了中國政府長期存在結構性弊端，即缺乏一個完善的法律體系。 其實，中國並不缺少食品安全方面的法律。目前，有11部法律、16部行政法規和78個部門規章，都涉及到了食品安全；食品安全，還是中國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃（2006至2010年）中的重要內容。 然而，作為中國的最高立法機關，全國人大所制定的法律只是一些大原則；具體內容必須由國務院各部委的各種行政法、部門法規來補充，不然它只是個空架子。當面對一場突如其來的問題，個別部門很多時候會草草推出新規定進行應付，就像最近起草的《食品安全法》。 結果呢？雖然有著大量種種法律和法規，很多關鍵的技術問題並未包含其中，或根本得不到徹底執行。 比如，1995年正式頒佈的《中華人民共和國食品衛生法》，就沒有列出對食品安全至關重要的種植與養殖方面的條款，也沒有包括食品安全危機處理機制和召回制度。它對違法者也相當“寬容”，最高罰款僅為5萬元人民幣（6,600美元），難以嚇退那些敢於以身試法的妄為者。 更糟的是，國務院部委法規和各省市法規，究竟誰說了算？說不清。 要彌補這些漏洞，加強監督與執法顯得尤其重要。要實現這一目標，更快更有效的辦法，就是加強與省政府的合作，因為後者比中央有著更廣泛的立法權。根據《中華人民共和國立法法》，省政府有權在國家尚未制定法律或者行政法規的情況下，根據地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。也就是說，既然中央政府遲遲未能找到處理食品安全問題的方法，省政府可以先行一步，提出解決方案。 對中央政府而言，儘快在所有省份建立食品生產法，是需要優先處理的事情。這其中有三方面原因： 首先，省級食品生產法能得到迅速而有效的執行，因為食品安全生產的不同環節，均處於省級機關的管轄之下。2005年，廣東省開始起草它的食品安全法；如今，它已進入省人大第三次審議這一最後階段。相比之下，在經歷了一連串的食品安全危機之後，全國人大今年5月才接受近千名人大代表的提議，決定修改全國食品安全法。樂觀地估計，這部法律要到達最後修改階段還需兩年。 當然，危機之後快速推出新法，也是有先例的。遭受了2002年11月的“非典”襲擊後，全國人大2003年8月便迅速公佈了《中華人民共和國傳染病防治法》，並於同年12月1日開始生效。 其次，為適應不斷變化的形勢，省級食品安全法可相對容易地作出定期修改與更新。自1995年頒佈實施以來，《中華人民共和國食品衛生法》卻從未經歷過修改，儘管食品生產、基礎設施與技術已發生了翻天覆地的變化。 第三，省級食品安全法能更好地滿足當地需要。每個省份所生產的食品不盡相同，所用的生產手段也不同，而且飲食習慣與風俗也大不一樣；只有熟悉地方狀況的當地政府，才能更好地“對症下藥”。 最近，中國在立法上實行“試驗田”策略：各地成功的立法，先在其它地方進行推廣，然後形成一部全國性的法律。廣東省最近起草的食品安全法，有著不少積極內容（如建立食品召回制度、提出對原料源頭檢查的指導方針、嚴格管理食品生產的證書等），很可能會對其它省份、直轄市產生正面影響，在顯示出它的成效後，很可能給全國的食品安全法提供參考意見。 一般來說，中央的法律與法規，很難得到有效實施，除非得到了各級地方政府的積極響應。與其被動地依靠中央監督，地方政府直接出手的話，結局往往更圓滿，因為實施全國性法律所面臨的困難，遠遠大於省級法律。 執法者面對的最大困難，可能是80%的食品加工商都是工作坊式生產，所僱工人不超過10個。一有風吹草動，它們便立即關門或搬至其它地方；此外，為追逐利潤最大化，它們還經常改變經營項目。以上特點，令整個監管與規範工作變得異常複雜。因此，只有與地方政府密切合作，才能令所有生產商與加工商註冊，定期對它們進行檢查，以確保其符合相應的衛生條件。 在2005年的孔雀石綠危機後，香港意識到中央政府很難對廣東的魚類加工商進行有效的監督，因而採用了對加工商進行註冊與審批的策略。起初，中央將在冊的 18家養魚場資料遞交給香港，以待港方進行出口權審批。當前往廣東考察這些養魚場時，香港官員發現兩家已廢棄，兩家營業執照被吊銷，還有六家的電話號碼都無從查起。後來，在廣東省政府的介入下，所有向港出口淡水魚的養殖場最終才得以註冊。 當然，註冊制度並非滴水不漏，否則去年佛山與順德註冊養魚場的鰱魚、鯪魚，就不會被檢測出硝基呋喃類抗生素殘留。所幸的是，在這一制度的幫助下，香港很快便追查到問題魚的源頭，力圖將損害降至最小。它隨即通知了中央與廣東省政府；此後，廣東省進一步加強了輸港淡水魚的控制。 執法者面對的另一困難，則是中央與地方的近10個食品安全部門之間，存在權力重疊。一旦出現問題，無人承擔責任。雖然這一情況短期內很難改變，中央正試圖成立一個機構間委員會，來加強各部門之間的協作。面對如此難題，香港曾建立指定聯絡處，在問題超出自己權限時，來協調與其它機構的關係。 另外，要提高食品安全標準，教育農民與加工商也是中國必須採取的一項措施。 在漁業中，各種長期措施都必須在當地政府的配合下，才能得以順利實施。政府要資助各種項目，大力提高養魚農民的生產意識，向他們灌輸更多知識，以避免他們因不瞭解，而繼續向養在受污水中的魚類餵食違規藥品。 事實上，因為信息閉塞，養殖戶往往不知道可使用不少低成本的、安全的替代藥品。加大資金投入和擴大農業機構的職能，將幫助養魚農民提高對食品安全的認識，並增進他們對當地食品安全法規的認識與瞭解；這同樣能起到提高當地收入、促進經濟發展的作用。 食品安全，在中國是個複雜的話題。不過，與省級政府一道努力，將有助中央提高各種措施的實效，並加快解決這一難題。 資料來源: http://www.atchinese.com/ 2007/8/28 作者: Hu Ying，美國華盛頓智庫尼克松中心（Nixon Center）研究員，同時就讀於美國杜克大學法律系